18/10/2012

COSTA RICA: Sobre el Veto Presidencial a la Reforma Procesal Laboral

 

Las primeras conversaciones que se mantuvieron sobre la Reforma Procesal Laboral datan de 1998, año en el cual el tema fue abordado en el marco de la Concertación Nacional durante la Administración Rodríguez Echeverría.
Como fruto de los acuerdos ahí logrados, se articuló un esfuerzo con el Poder Judicial que, luego de muchos años de trabajo, concluyó con el envío del proyecto de ley de la Reforma Procesal Laboral a la Asamblea Legislativa; luego de haber sido aprobado por sindicatos, por gobierno y por empresarios en el seno del Consejo Superior de Trabajo (CST), durante la Administración Pacheco de la Espriella.

Ya en esta administración, gobierno de la Presidenta Chinchilla Miranda, el proyecto legislativo (expediente No. 15.990), fue conocido y dictaminado en la Comisión de Asuntos Jurídicos con todos los votos de
los diputados del Partido Liberación Nacional (PLN), así como con los de otras fracciones parlamentarias, luego de un arduo proceso de discusión y negociación. El texto fue, finalmente, conocido en plenario donde fue votado en primer debate por 45 diputados (as) de 45 presentes, el 31 de julio de este año; y, en segundo debate, por 40
diputados de 44 presentes, el 13 de setiembre del 2012, incluyendo los votos de todos (as) los (as) diputados (as) del Partido Liberación Nacional (PLN).


Días después, la señora Presidenta de La República, doña Laura Chinchilla Miranda, veta la ley aprobada por la Asamblea Legislativa indicando que no se habían percatado de que en el proyecto en cuestión
se incluían dos temas que, a su juicio son “inconstitucionales” e “inoportunos”. Con cierto nivel de vergüenza admiten que se les habían “pasado” esos artículos y que, valientemente, están reconociendo su error.
Indican que sólo tienen esas objeciones, arregladas las cuales, tienen un compromiso firme en que el proyecto se apruebe definitivamente y se convierta en Ley de la República. El veto es suscrito por la Presidenta, el Ministro de Justicia y Paz, Fernando Ferraro Castro; la Ministra de Trabajo y Seguridad Social, Sandra Piszk Feinzilber; y el Ministro de la Presidencia, Carlos Ricardo Benavides Jiménez.


El primer aspecto que señala el veto es la objeción a la posibilidad de que exista la huelga en los denominados “servicios esenciales”.

El segundo aspecto que señala el veto, es la prohibición de que el
empleador contrate empleados (as) sustitutos (as) de las personas
huelguistas en servicios esenciales, antes de que la huelga sea
declarada ilegal por un juez de la República.

Dicho todo lo anterior, resulta necesario aclarar, al menos, tres aspectos:
– ¿Es “inconstitucional” e “inoportuna” la regulación que el proyecto hace de la huelga en los servicios esenciales?
– ¿Es “inconstitucional” e “inoportuna” la
regulación que el proyecto hace sobre la contratación de empleados (as)
sustitutos de las personas en huelga en los servicios esenciales?
– ¿Desconocía el Gobierno de la República que el proyecto en cuestión incluía estos temas?
En los siguientes párrafos me referiré a estas tres interrogantes,
que son las únicas sobre las cuales el Gobierno de la República ha hecho objeción alguna.
SOBRE LA HUELGA EN LOS SERVICIOS ESENCIALES
Los servicios esenciales son aquellos cuya paralización pueda poner
en peligro la vida, la salud o la seguridad de las personas. Es decir,
por ejemplo, los servicios de atención de emergencias en los hospitales. Es claro que si ese servicio se paraliza  se amenaza, de forma directa, la vida y la salud de las personas que son derechos fundamentales que
privan sobre otros. Ahora bien, la Constitución Política de Costa Rica
establece en su artículo 61 que se reconoce el derecho de huelga “…salvo en los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca…”. Inicialmente, la ley (Código de Trabajo), establecía una regulación
excesivamente amplia de lo que se entendía como servicio público para
efectos de prohibición de la huelga. Se incluía, por ejemplo, todo lo
que fuera realizado por la administración pública en sentido amplio. Es
decir, por ejemplo, se prohibía la huelga en la Orquesta Sinfónica
Nacional (OSN) por tratarse de empleados (as)
públicos (as). La Sala Constitucional declaró inconstitucional esa y
otras definiciones de servicio público y, recientemente, adoptó lo que
sistemáticamente ha establecido la Organización Internacional del
Trabajo (OIT) al respecto: es decir, que son
servicios públicos para efectos de la regulación de la huelga, aquellos
que puedan poner en peligro la vida, la salud o la seguridad de las
personas. Esta definición, de acuerdo como lo ha señalado reiteradamente la OIT, deriva del convenio 87 sobre la
Libertad Sindical y la protección del Derecho de Sindicación, ratificado por Costa Rica mediante Ley de la República no. 2561.
Expresamente la Sala Constitucional ha señalado recientemente que:
“…el ordinal 61 de la Constitución Política, amén del derecho de los patronos al paro, consagra el derecho a la huelga de los
trabajadores, el cual, sin embargo, es susceptible de limitaciones en
los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de estos
haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca. Tal
limitación no comprende la totalidad de servicios públicos. Así, los
convenios y recomendaciones emitidos por la Organización Internacional
del Trabajo, a través del Comité de Libertad Sindical y el Comité de
Expertos, han ido perfilando los casos en los que la huelga puede ser
objeto de RESTRICCIONES O INCLUSO DE PROHIBICIÓN y garantías compensatorias. En tal sentido, la OIT ha hecho uso del término “servicios esenciales” para determinar cuando
resulta viable prohibir la huelga en los servicios públicos. En 1983, la Comisión de Expertos de la OIT definió los
servicios esenciales como aquellos “cuya interrupción podría poner en
peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte
de la población.” Tal criterio fue adoptado luego por el Comité de
Libertad Sindical, para el cual lo determinante es la existencia de una
amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de
toda o parte de la población. (…) El Comité de Libertad Sindical ha
aclarado que en los servicios esenciales algunas categorías de empleados (…) no deberían verse privados del derecho de huelga (…) criterio que
esta Sala recoge en el sentido que en el servicio hospitalario, la
prohibición de la huelga afecta únicamente a aquellos funcionarios
públicos y trabajadores cuya suspensión de labores implique que el
usuario no pueda recibir la prestación del servicio salud”.  Sala Constitucional, voto no. 2011-17212 de las 15:31 horas del 14 de diciembre del 2011.
Estos son los servicios esenciales en los que es posible restringir, o incluso, prohibir la huelga. En los restantes servicios públicos
sería inconstitucional prohibir la huelga. Ahora bien, la OIT ha señalado que el convenio 87 indicado, implica que cada país puede
optar por prohibir o limitar la huelga en los servicios esenciales. Hoy
por hoy, en Costa Rica la huelga en los servicios esenciales está
prohibida, sin embargo, la ley (Convenio 87) permite que en lugar de
prohibirla se regule limitándola. Es decir, la OIT establece que CADA PAÍS PUEDE PROHIBIR O RESTRINGIR LA HUELGA EN LOS SERVICIOS ESENCIALES, y al efecto señala lo siguiente:
“162. El servicio mínimo que se propone en el párrafo 161 como SOLUCION SUSTITUTIVA DE LA PROHIBICION TOTAL, sería adecuado en las situaciones en que no parece justificada una
limitación importante o la prohibición total de la huelga y en que, sin
poner en tela de juicio el derecho de huelga de la gran mayoría de los
trabajadores, podría tratar de asegurar la satisfacción de las
necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento continuo y en
condiciones de seguridad de las instalaciones.  Por otra parte, nada
impide a las autoridades, si ellas consideran que tal solución resulta
más apropiada a las condiciones nacionales, el establecer un servicio
mínimo en los servicios considerados como «esenciales» por los órganos
de control, según los criterios arriba mencionados, donde podrían
justificarse mayores restricciones o incluso la prohibición de las
huelgas.” OIT. Estudio General de las
memorias sobre el Convenio (núm. 87) sobre la Libertad Sindical y la
protección del Derecho de Sindicación, 1948; y el Convenio (núm. 98)
sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva, 1949.
Conferencia Internacional del Trabajo, 81ª reunión 1994.
Ante las dos opciones que otorgan los convenios ratificados por
Costa Rica en la materia, la Reforma Procesal Laboral optó por permitir
la huelga en los servicios esenciales, pero restringiéndola para
proteger los derechos ciudadanos. Este proyecto establece que en los
servicios esenciales, para que se pueda ir a la huelga, los (as)
trabajadores (as) deben presentar, al menos con 15 días de anticipación a la huelga, un plan de prestación de un servicio mínimo que garantice
que la huelga no afectará la vida, la salud o la seguridad de las
personas. Este plan debe ser aprobado de previo por un juez de la
República, que puede hacer modificaciones al plan, las cuales serán
vinculantes. La no presentación de ese plan de servicios mínimos
transforma la huelga en ilegal por ese solo hecho. Esta limitación al
ejercicio de huelga es absolutamente constitucional, ya que la ley
estaría definiendo como servicios públicos con prohibición de huelga, a
los servicios mínimos cuya paralización amenacen la vida, la salud o la
seguridad de las personas, todo conforme a lo que señala la OIT y el convenio 87 ratificado por Costa Rica.
Ahora bien, esto no solo resulta ser constitucional y legal sino,
además, oportuno y beneficioso para las personas que habitan este país.
En efecto, hoy por hoy, no hay absolutamente ningún plan de servicios
mínimos que le garantice al ciudadano (a) que si la huelga se produce,
su vida, su salud y su seguridad no se pondrán en peligro.   Pasarán
días o semanas hasta que el juez pueda determinar si esa huelga era o no un servicio esencial y declare su ilegalidad. Es por eso que tanto esta Administración, como las distintas fracciones legislativas, así como el Poder Judicial, el sector empresarial y sindical, estuvimos de acuerdo
en que se permita la huelga en los servicios esenciales pero
garantizando, de previo a la huelga, que nunca se suspenderán los
servicios mínimos cuya paralización podría amenazar la vida, la salud y
la seguridad de las personas.
El veto presidencial pretende eliminar la ejecución de los servicios mínimos esenciales, y mantener lo que existe hoy día: una prohibición
general de la huelga en esos servicios. Esta prohibición general, al no
regular la prestación de los servicios mínimos, hace que los (as)
trabajadores (as) se vayan a huelga, creyendo que su huelga es legal, y
obteniendo días o semanas después una declaratoria de ilegalidad de
huelga.  Mientras esto sucede, la amenaza a la vida, la salud o la
seguridad de las personas bien puede haberse producido. Por el
contrario, aprobado el proyecto, habrá una valoración judicial anterior a la huelga, que determinará si la huelga es o no esencial, y cuáles
deben ser los servicios mínimos para que esta amenaza no se concrete en
la realidad. Evidentemente, es preferible para la ciudadanía, que un
juez tutele sus derechos de previo a que la huelga se produzca, y no a
posteriori, cuando ya el daño puede haberse producido.
Ahora bien, ¿sabía el Gobierno que esta regulación existía? Digamos
que es posible que en un proyecto de más de 200 artículos, pueda pasarse por alto algún tema. La huelga en los servicios esenciales está
regulado en los artículos 377 inciso c), 379, 382 y 382 del proyecto,
artículos de por sí bastante extensos. Sin embargo, el tema se discutió
expresamente con los diputados del Partido Liberación Nacional (PLN), en la Comisión de Asuntos Jurídicos, incluyendo al actual Ministro de
Información, Francisco Chacón González, que en ese momento era
legislador integrante de la mencionada comisión parlamentaria.
El 8 de febrero del 2011, el diputado Francisco Chacón González, en
la sesión ordinaria número 65 de la Comisión de Asuntos Jurídicos,
aprobó la moción 94-137 (2-65-CJ) que modificó el artículo 379 (hoy
vetado), sobre la huelga en los servicios esenciales. Ese artículo
establecía que si la huelga en los servicios esenciales se prolongaba
más de 45 días, automáticamente el conflicto tenía que resolverse por
medio de un arbitraje.  Con la moción que se aprobó el 8 de febrero del
2001 y con el voto de 7 de 8 diputados de esa comisión, incluyendo el
voto del diputado Francisco Chacón González, se estableció que la huelga en los servicios esenciales no podía durar más de 30 días.
Es decir, el tema fue discutido en la Comisión de Asuntos Jurídicos
de la Asamblea Legislativa, de forma expresa, con la participación del
actual Ministro de Información y en ese momento diputado, en febrero del 2011. Todo (as) los diputados (as) participantes sabían que se estaba
regulando la huelga en los servicios esenciales, y el actual Ministro de Información de la presente administración sabía exactamente lo que se
había regulado en el proyecto.
SOBRE LA SUSTITUCIÓN DE LOS HUELGUISTAS DURANTE LA HUELGA
En el Derecho del Trabajo se encuentra prohibida la contratación de
personas trabajadoras para sustituir a aquellas que se encuentren en
huelga. Estos sustitutos son, tradicionalmente, conocidos como
rompehuelgas o esquiroles, y la misma OIT ha señalado, sistemáticamente, que violan la Libertad Sindical y los convenios fundamentales de la OIT ratificados por Costa Rica:
“175. Se plantea un problema particular cuando la legislación o
la práctica permiten que las empresas contraten a otros trabajadores
para sustituir a sus propios empleados mientras hacen una huelga legal.
Este problema es particularmente grave si, en virtud de disposiciones
legislativas o de la jurisprudencia, los huelguistas no tienen
garantizada, de derecho, su reincorporación a su empleo una vez
finalizado el conflicto. La Comisión considera que este tipo de
disposiciones o prácticas menoscaban gravemente el derecho de huelga y
repercuten en el libro ejercicio de los derechos sindicales.” OIT. Estudio General de las memorias sobre el Convenio (núm. 87) sobre la
Libertad Sindical y la protección del Derecho de Sindicación, 1948; y el Convenio (núm. 98) sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación
Colectiva, 1949. Conferencia Internacional del Trabajo, 81ª reunión
1994.
En el proyecto de ley se establece, por medio del artículo 395 del
proyecto, que se permite contratar estos sustitutos de los huelguistas a partir del momento en que la huelga sea declarada ilegal. El Gobierno
de La República señala que esto impide que se contraten sustitutos (as)
en los servicios esenciales ANTES de que la
huelga sea declarada ilegal, lo que atenta contra la vida, la salud y la seguridad de las personas, ya que deberá esperar a que un juez de La
República declare la huelga ilegal para poder hacer tal sustitución.
Esto evidentemente no es correcto, precisamente por lo que se indicó en el apartado anterior. En los servicios esenciales existirá, de
previo a ir a la huelga, un plan de servicios mínimos que garantice la
vida, la salud y la seguridad de las personas, el cual es aprobado por
un juez antes de ir a la huelga, incluso con la posibilidad de que éste
le haga las modificaciones vinculantes que estime pertinente en
resguardo de los derechos ciudadanos. Es por eso que no existe la
contratación de sustitutos en los servicios esenciales: precisamente
porque en tales servicios existirá un conjunto de trabajadores (as)
laborando efectivamente durante la huelga.
Es decir, con el proyecto de Reforma Procesal Laboral ningún
empleador de un servicio esencial tendrá la necesidad de contratar
sustitutos, ya que tendrá trabajadores laborando en tales servicios. Si
tales servicios mínimos no se prestan, eso implica, por sí mismo la
ilegalidad de la huelga.
Ahora bien, este tema fue específicamente discutido tanto con esta
Administración como con los (as) diputados (as) de la Asamblea
Legislativa. En efecto, por un error de redacción original en el
artículo 395 (hoy vetado), el proyecto decía que solo se podrá contratar sustitutos de los (as) huelguistas hasta que la huelga fuera declarada LEGAL, lo cual significaría la legalización de los rompehuelgas o esquiroles,
en violación a lo que ha ratificado Costa Rica frente a la OIT. Por tal razón, el 5 de julio del 2010, en sesión extraordinaria del Consejo Superior de Trabajo (CST) y por unanimidad, esta Administración, conjuntamente con empresarios y
sindicatos, solicita a la Comisión de Asuntos Jurídicos de la Asamblea
Legislativa que modifique, entre otros, el artículo 395 del proyecto en
mención, para que quede claro que antes de que la huelga sea declarada ILEGAL, no pueden ser contratados sustitutos. Este acuerdo se adopta con los
votos, por parte del Poder Ejecutivo, del entonces Viceministro de
Trabajo, Lic. Álvaro Sojo Mendieta; así como del entonces Viceministro
de Justicia y Paz, Lic. Fernando Ferraro Castro (hoy firmante del veto).
El 6 de julio del 2010, en la sesión ordinaria No. 13 de la Comisión de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, en la que participa el diputado Francisco Chacón González, se recibe del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de esta administración, la solicitud del Consejo
Superior de Trabajo (CST), para que se
modifique el artículo 395 del proyecto (artículo vetado), solicitando
que se aclare que no se podrán contratar trabajadores sustitutos de los
huelguistas, antes de que la huelga sea declarada ILEGAL.
El 20 de julio del 2010, en la sesión ordinaria No. 15 de la
mencionada comisión parlamentaria, el entonces diputado Francisco Chacón González, hoy Ministro de Información, vota a favor de que no se
permita contratar sustitutos antes de que la huelga sea declarada ILEGAL (Moción Nº 39 (4-15-CJ).
Es decir, de forma expresa, el 20 de julio del 2010, quien hoy dice
en representación del Gobierno que no sabían que ese tema estaba
incluido, votó tal inclusión de la norma vetada, a petición expresa de
otro de los firmantes del veto (Fernando Ferraro Castro), así como del
Viceministro de Trabajo de entonces de esta administración.
Queda absolutamente claro, entonces, que ambos temas no sólo eran
conocidos, sino que esta administración y sus diputados fueron actores
en la redacción final de los artículos que establecen la huelga en los
servicios esenciales, así como la prohibición de la contratación de
sustitutos de los huelguistas en esos servicios antes de que la huelga
sea declarada ilegal.
Tanto es así, que el 17 de agosto del 2010, en la sesión ordinaria
No. 22 de la Comisión de Asuntos Jurídicos, el diputado Francisco Chacón González, manifiesta su complacencia por parte de fracción del PLN y de Gobierno, y anuncio que votará afirmativamente el proyecto con las modificaciones hechas. Expresamente dice:
“DIPUTADO CHACÓN GONZÁLEZ: Muy
brevemente, señor Presidente. Yo quería dejar constando en actas y
patente la posición de la Fracción del Partido Liberación Nacional y del Poder Ejecutivo, a favor de la reforma del Código Procesal Laboral. No
sólo porque eso nos ayudará a cumplir mejor con obligaciones
internacionales adquiridas desde hace muchos años, si no porque éste es
el producto de un trabajo conjunto de los sectores empresariales,
laborales y de gobierno, que ha logrado llegar a un texto consensuado.
Por supuesto, que aquí la señora diputada y los señores diputados hemos
podido contribuir también a que este texto sea un texto que venga
realmente a agilizar el proceso laboral, y a garantizar una serie de
derechos de los trabajadores. Pero en esencia es el producto de un
trabajo muy arduo de negociación de los sectores empresariales laborales y de Gobierno. Yo tengo que dejar patente nuestra complacencia, nos
sentimos realmente satisfechos por el proceso que hemos llevado aquí en
esta Comisión, y que hemos discutido. En donde los diputados de todas
las fracciones han puesto su grano de arena y su mejor esfuerzo para
lograr llegar a dictaminar el día de hoy. Esto me parece que es un paso
realmente importante para los trabajadores y para el sector laboral, y
para Costa Rica. Muchas gracias, señor Presidente. Y adelanto, entonces, que yo estaré votando afirmativamente el dictamen de este proyecto”.
CONCLUSIONES
Es más que evidente que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Justicia y Paz, y el Ministerio de Información, así
como todos y cada uno de los diputados y diputadas del Partido
Liberación Nacional (PLN), en la Comisión de
Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, durante esta
Administración Chinchilla Miranda; discutieron, promovieron cambios y
adoptaron modificaciones al proyecto de Reforma Procesal Laboral, en
materia de huelga en los servicios esenciales, así como de prohibición
de contratación de sustitutos de huelguistas antes de la declaratoria de ilegalidad de la huelga.
En segundo lugar, es claro que, de acuerdo a los convenios de OIT ratificados por Costa Rica, se ha regulado la huelga en los servicios
esenciales estableciendo la posibilidad de prohibirla o limitarla. El
proyecto en cuestión, en concordancia con lo que ordena la Constitución
Política, ha procedido a definir los servicios públicos que tienen
prohibida la huelga, como aquellos servicios mínimos cuya paralización
ponga en peligro la vida, la salud y la seguridad de las personas.  Esto es absolutamente constitucional y coherente con lo que la Sala
Constitucional ha establecido en la materia.
Finalmente, es claro que es más beneficioso para la ciudadanía que,
de previo a ir a la huelga en tales servicios, un juez adopte las
medidas vinculantes que estime pertinentes, para garantizar que a nadie
le faltará un servicio cuya paralización pueda amenazar su vida, su
salud o su seguridad. Esta tutela judicial en favor de la ciudadanía no
existe hoy en día, habiendo quedado demostrado que la simple prohibición de la huelga en los servicios esenciales no representa una garantía
para las personas, ya que en tal caso la tutela judicial ocurre luego de iniciada la huelga.
De esta forma es claro que, por razones de oportunidad, esta
Administración debería, al igual que lo hizo hace tan solo unos meses,

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